Publicaciones
9th Apr 2013Posted in: Publicaciones 0
El principio de causalidad, establece que la responsabilidad debe recaer en quién realiza la conducta omisiva o activa constitutiva de infracción sancionable, resolución No. 102-2013-TC-S3

El principio de causalidad, establece que la responsabilidad debe recaer en quién realiza la conducta omisiva o activa constitutiva de infracción sancionable, resolución No. 102-2013-TC-S3

Sumilla: “El principio de causalidad, establece que la responsabilidad debe recaer en quién realiza la conducta omisiva o activa constitutiva de infracción sancionable.”

Partes intervinientes:

Entidad: Programa de Desarrollo Productivo Agrario Rural – AGRO RURAL

Procesado: ALCARRAZ OPERADOR LOGÍSTICO S.A.C. – OAL S.A.C

Instancia: Tribunal de Contrataciones del Estado.

Procedimiento: Sancionador

Antecedentes:

El 23 de abril del 2012, el Programa de Desarrollo Productivo Agrario Rural – AGRO RURAL, en adelante la Entidad, convocó a la Adjudicación de Menor Cuantía Nº 008-2012-AGRO RURAL derivada de la Adjudicación Directa Selectiva Nº 003-2012- AGRO RURAL (Segunda Convocatoria) para la “Contratación del Servicio de desestiba de 5000 TM de guano de la Isla en el complejo pesquero La Puntilla – Pisco”, por un valor referencial ascendente a S/. 106,200.00 (Ciento seis mil doscientos con 00/100 nuevos soles), incluidos los impuestos de ley, otorgándose la Buena Pro al postor ALCARRAZ OPERADOR LOGÍSTICO S.A.C. – OAL S.A.C., en lo sucesivo el Adjudicatario.

El 14 de mayo de 2012, con Carta Nº 059-2012-AG-AGRO RURAL-OADM-ULPM, la Entidad citó al Adjudicatario, para que se apersone a su sede a suscribir el contrato, otorgándole un plazo de cinco (5) días hábiles de notificada dicha comunicación, previa entrega de la documentación pertinente.

El 21 de mayo de 2012, el Adjudicatario presentó los documentos solicitados, entre ellos, la copia de la Póliza de Seguro contra accidentes personales pero no la de daños contra la carga o la nave y, ante los reiterados requerimientos de la Entidad, remitió copia legalizada de la Póliza contra daños a la nave o a la carga Nº 3011142001066 emitido a su favor por MAPFRE y consignando como endosatario a la Entidad.

Mediante correo electrónico de fecha 5 de junio de 2012, la Abogada Lorena Aguinaga Vélez del Área de Adquisiciones de la Entidad, le solicitó a MAPFRE, le informe sobre la veracidad de dicha Póliza de Seguro contra daños a la nave o la carga Nº 3011142001066.

El 5 de junio de 2012, la Srta. Vannia Gozzer Sánchez, representante de MAPFRE dio respuesta a la Entidad y adjuntó la Póliza de Seguro contra daños a la nave o cargo Nº 3011142001066, donde se observa notorias discrepancias con la que la empresa ALCARRAZ OPERADOR LOGÍSTICO S.A.C., dejó en la Entidad, las cuales son: Las fechas de vigencia, el capital social, las coberturas y el nombre del endosatario que dice Scotiabank Perú S.A.A. en lugar de AGRO RURAL, hecho que conlleva a colegir que el documento presumiblemente haya sido adulterado.

El 3 de julio de 2012, la Entidad puso en conocimiento de este Tribunal que el Adjudicatario habría incurrido en causal de sanción al haber presentado supuestos documentos falsos o con información inexacta y por no suscribir injustificadamente el contrato correspondiente; ello en el marco del proceso de selección Adjudicación de Menor Cuantía Nº 008-2012-AGRO RURAL derivada de la Adjudicación Directa Selectiva Nº 003-2012-AGRO RURAL (Segunda Convocatoria), el cual tuvo por objeto la contratación de servicio desestiba de 5000 TM guano de isla en el complejo pesquero La Puntilla – Pisco.

A través del decreto de fecha 31 de julio de 2012, el Tribunal dispuso iniciar procedimiento administrativo sancionador contra la empresa ALCARRAZ OPERADOR LOGÍSTICO S.A.C. – OAL S.A.C., otorgándole el plazo de diez (10) días hábiles para que cumpla con presentar sus descargos, bajo apercibimiento de resolver con la documentación obrante en el expediente, dejándose a consideración de la Sala respectiva el uso de la palabra.

Mediante decreto 20 de setiembre de 2012, se remitió el expediente a la Tercera Sala del Tribunal para que resuelva.

Por decreto de fecha 4 de enero de 2013, el Tribunal solicitó a la Entidad remitir los documentos que permitan establecer fehacientemente que la empresa ALCARRAZ OPERADOR LOGÍSTICO S.A.C. presentó la documentación faltante para la suscripción del contrato –entre ellos el documento cuestionado–, tales como los documentos donde conste el cargo de recepción del documento, cuaderno de registro de mesa de partes que acredite dicha recepción, entre otros documentos que considere pertinentes para evidenciar que la documentación fue remitida por la referida empresa, otorgándole el plazo de cinco días hábiles, bajo responsabilidad y apercibimiento de resolver el procedimiento con la documentación obrante en el expediente y de comunicar a su Órgano de Control Institucional.

Por decreto de fecha 16 de enero de 2013, previa razón de la Secretaría del Tribunal en la que informó que la Entidad no había cumplido con remitir la información, se hizo efectivo el apercibimiento de resolver con la documentación obrante en el expediente.

Fundamentación:

El literal i) del numeral 51.1 del artículo 51º de la Ley establece que los agentes privados de la contratación incurrirán en infracción susceptible de sanción cuando presenten documentos falsos o información inexacta a las Entidades, al Tribunal o al OSCE. Dicha infracción se configura con la sola presentación del documento falso o inexacto, sin que la norma exija otros factores adicionales; es decir, con la sola afectación del Principio de Presunción de Veracidad consagrado en el acápite 1.7 del Artículo IV del Título Preliminar de la Ley Nº 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, por cuanto la Administración Pública presume que todos los documentos y declaraciones formuladas por los administrados responden a la verdad de los hechos que ellos afirman, reservándose, en virtud de lo establecido en el numeral 1.16 del citado dispositivo, el derecho de verificar posteriormente la veracidad y autenticidad de los mismos.

Asimismo, el artículo 42º de la Ley Nº 27444 establece que todas las declaraciones juradas, los documentos sucedáneos presentados y la información incluida en los escritos y formularios que presenten los administrados para la realización de procedimientos administrativos, se presumen verificados por quien hace uso de ellos, así como de contenido veraz para fines del procedimiento administrativo. Sin embargo, esta presunción es de índole iuris tantum pues admite prueba en contrario, en la medida que es atribución de la Administración Pública verificar la documentación presentada cuando existen indicios suficientes de que la información consignada no se ajusta a los hechos.

Concordante con lo manifestado, el inciso 4) del artículo 56º del mismo cuerpo legal, estipula como uno de los deberes generales de los administrados, la comprobación de la autenticidad previamente a su presentación ante la Entidad, de la documentación sucedánea y de cualquier otra información que se ampare en la presunción de veracidad.

En línea con lo anterior, el literal c) del numeral 1 del artículo 42º del Reglamento establece que los postores y/o contratistas son responsables de la veracidad de los documentos e información que presentan para efectos de un proceso de selección determinado.

Ahora bien, para la configuración del supuesto de presentación de documentación falsa, se requiere previamente acreditar su falsedad, esto es que el documento o los documentos cuestionados no hayan sido válidamente expedidos por el órgano o agente emisor correspondiente o que, siendo válidamente expedidos, hayan sido adulterados en su contenido.

Por otro lado, la infracción referida a información inexacta se configura ante la presentación de documentos no concordantes con la realidad, lo cual constituye una forma de falseamiento de la misma, a través del quebrantamiento de los Principios de Moralidad y de Presunción de Veracidad.

En el caso en concreto, la imputación contra el Adjudicatario se refiere a la supuesta falsedad o inexactitud de la Póliza de Seguro N° 3011142001066 de fecha 21 de mayo de 2012, mediante la cual se garantizaban los daños a la nave o cargo que pudieran ocurrir en la prestación del servicio derivado de la Adjudicación Directa Selectiva N° 003-2012-AGRO RURAL, para la “Contratación del Servicio de desestiba de 5000 TM de guano de la Isla en el complejo pesquero La Puntilla – Pisco”.

En ese sentido, la Entidad informó al Tribunal de Contrataciones del Estado que vía correo electrónico había solicitado a la empresa MAPFRE que certifique la veracidad de la Póliza de Seguro contra daños a la nave o la carga Nº 3011142001066.

En razón de ello, la empresa MAPFRE remitió a la Entidad el original de la referida Póliza de Seguro. Al contrastar ambas pólizas –la cuestionada con la remitida por la empresa MAPFRE– se observan notorias discrepancias en cuanto a: Las fechas de vigencia, el capital social, las coberturas y el nombre del endosatario que dice Scotiabank Perú S.A.A. en lugar de AGRO RURAL.

Lo anterior, permite concluir fehacientemente, que dicho documento es falso y/o inexacto.

No obstante, en el presente caso el Adjudicatario, con motivo de la presentación de sus descargos, ha negado haber presentado el documento materia de cuestionamiento, habiendo cuestionado, además, la forma y momento en qué supuestamente fue entregado el referido documento, aduciendo que la señora que habría recibido el documento presuntamente falsificado lo recibió de “una persona a la que no se llegó a identificar”, lo cual genera dudas sobre el diligente actuar de parte de la Entidad en lo referente a la recepción de documentación.

A efectos de aclarar los aspectos alegados por el Adjudicatario, el Tribunal, durante la sustanciación del presente procedimiento requirió a la Entidad remitir los documentos que permitan establecer fehacientemente que la empresa ALCARRAZ OPERADOR LOGÍSTICO S.A.C. presentó la documentación faltante para la suscripción del contrato –entre ellos el documento cuestionado–, tales como los documentos donde conste el cargo de recepción del documento, cuaderno de registro de mesa de partes que acredite dicha recepción, entre otros documentos que considere pertinentes para evidenciar que la documentación fue remitida por la referida empresa. Cabe precisar que la Entidad no remitió la información solicitada.

Llegados a este punto, es preciso señalar que en el expediente no se aprecia ningún cargo de recepción, ni registro de ingreso del referido documento u otro aspecto formal y relevante que podría justificar una eventual responsabilidad por parte del Adjudicatario.

Al respecto, resulta oportunidad indicar que en virtud del Principio de Causalidad, “la responsabilidad debe recaer en quién realiza la conducta omisiva o activa constitutiva de infracción sancionable”.

Respecto de ello, ha señalado Morón Urbina[1]: “(…) la Administración no puede hacer responsable a una persona por un hecho ajeno, sino solo por los propios. Conforme a este principio resultará condición indispensable para la aplicación de cualquier sanción a un administrado que su conducta satisfaga una relación de causa adecuada al efecto, esto es, la configuración del hecho previsto en el tipo como sancionable. (…) No puede sancionarse a quien no realiza la conducta sancionable (…) A falta de norma, en nuestro derecho ha sido introducido jurisprudencialmente por el Tribunal Constitucional como una exigencia para ejercer legítimamente la potestad sancionadora”.

En concordancia con lo anterior, Juan Carlos Morón Urbina en “Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General” en relación al Principio de Licitud recogido en el numeral 9 del artículo 330º de la Ley Nº 27444, indica que esta presunción de inocencia, de corrección o de licitud, implica que “Si en el curso del procedimiento administrativo no llega a formar la convicción de ilicitud del acto y de la culpabilidad del administrado, se impone el mandato de absolución implícito que esta presunción conlleva (in dubio pro reo). En todos los casos de inexistencia de prueba necesaria para destruir la presunción de inocencia, incluyendo la duda razonable, obliga a la absolución del administrado. (El subrayado es nuestro)

En consecuencia, no contándose con información que acredite de manera fehaciente que la documentación falsa ha sido presentada por la empresa denunciada no puede atribuírsele responsabilidad por los referidos hechos; por lo tanto, corresponde eximirse de responsabilidad al Adjudicatario por la supuesta falsedad de la Póliza de Seguro N° 3011142001066 de fecha 21 de mayo de 2012.

Por lo expuesto, la Tercera Sala del Tribunal de Contrataciones del Estado resuelve declarar NO HA LUGAR la imposición de sanción a la empresa ALCARRAZ OPERADOR LOGÍSTICO S.A.C., por su presunta responsabilidad al no suscribir el contrato y haber presentado documentación falsa o inexacta, en el proceso de selección Adjudicación de Menor Cuantía Nº 008-2012-AGRO RURAL derivada de la Adjudicación Directa Selectiva Nº 003-2012-AGRO RURAL (Segunda Convocatoria), para la “Contratación del Servicio de desestiba de 5000 TM de guano de la Isla en el complejo pesquero La Puntilla – Pisco”, infracciones tipificadas en los literales a) e i) del numeral 51.1 del artículo 51º de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobada por Decreto Legislativo Nº 1017, debiendo archivarse el presente expediente, en este extremo, por los fundamentos expuestos; poner la presente Resolución en conocimiento del Órgano de Control Institucional de Agro Rural de acuerdo con lo establecido en el Fundamento 34 de la presente Resolución.

Comentario:

La presente resolución del Tribunal de Contrataciones del Estado reitera la importancia del principio de causalidad en los procedimientos sancionadores que se llevan en las entidades públicas, regulado en el inciso 8. del artículo 230° de la Ley de Procedimiento Administrativo General, según tenor:

“La responsabilidad debe recaer en quien realiza la conducta omisiva o activa constitutiva de infracción sancionable.”

Al respecto, Morón Urbina[2] nos dice: “(…) la Administración no puede hacer responsable a una persona por un hecho ajeno, sino solo por los propios. Conforme a este principio resultará condición indispensable para la aplicación de cualquier sanción a un administrado que su conducta satisfaga una relación de causa adecuada al efecto, esto es, la configuración del hecho previsto en el tipo como sancionable. (…) No puede sancionarse a quien no realiza la conducta sancionable (…) A falta de norma, en nuestro derecho ha sido introducido jurisprudencialmente por el Tribunal Constitucional como una exigencia para ejercer legítimamente la potestad sancionadora. En efecto, nuestro Tribunal ha establecido “(…) la sanción, penal o disciplinaria, solo puede sustentarse en la comprobación de responsabilidad subjetiva del agente infractor de un bien jurídico. En ese sentido, no es constitucionalmente aceptable que una persona sea sancionada por un acto o una omisión de un deber jurídico que no le sea imputable”[3]”.

El presente principio también rige en los procedimientos administrativos disciplinarios, regulados por la Resolución de Contraloría Nº 333-2011-CG – Directiva Nº 008-2011-CG/GDES denominada “Procedimiento Administrativo Sancionador por Responsabilidad Administrativa Funcional”, según detalle:

“5.3.15 Principio de causalidad

La responsabilidad administrativa funcional en el ámbito de la potestad sancionadora de la Contraloría General, recae en el funcionario o servidor público que, debiendo y pudiendo actuar de manera diligente, realizó la conducta omisiva o activa constitutiva de infracción grave o muy grave. No se pueden imponer sanciones por acciones u omisiones que no sean imputables a la persona.”

Conforme se advierte, la naturaleza del principio de causalidad, tanto en los procedimientos sancionadores como en los disciplinarios, es la misma, esto es, que la responsabilidad administrativa debe recaer en aquel que realice la conducta (acción) o deje de realizar una conducta (omisión), el cual se tipifique como infracción administrativa.

El principio invocado se refiere a la imputación del hecho, sea acción u omisión (Plano Objetivo), no se refiere a la voluntad de presunto infractor (Plano Subjetivo), el cual, conforme al principio de razonabilidad en los procedimientos sancionadores, sirve para graduar la sanción. En ese entender, Peña Cabrera y Jiménez Vivas  nos dice que “(…) se tienen dos posiciones: una que apunta únicamente a un plano ´objetivo´ y la otra, que considera que sí resulta necesario la imputación subjetiva a título de dolo o culpa. Elementos en cuestión que no se encuentran recogidos en la LPAG, lo que no necesariamente debe llevarnos a la conclusión de que en un procedimiento administrativo sancionador no deban acreditarse dichos aspectos subjetivos; más bien estos deben tomarse en cuenta para graduar la magnitud de la sanción a imponer”.[4]

Así, el Principio de Razonabilidad se encuentra regulada en el inciso 3. del artículo 230° de la LPAG y nos dice:

“Las autoridades deben prever que la comisión de la conducta sancionable no resulte más ventajosa para el infractor que cumplir las normas infringidas o asumir la sanción. Sin embargo, las decisiones a ser aplicadas deberán ser proporcionales al incumplimiento calificado como infracción, debiendo observar los siguientes criterios que en orden de prelación se señalan a efectos de su graduación:

a) La gravedad del daño al interés público y/o bien jurídico protegido;

b) El perjuicio económico causado;

c) La repetición y/o continuidad en la comisión de la infracción;

d) Las circunstancias de la comisión de la infracción;

e) El beneficio ilegalmente obtenido; y

f) La existencia o no de intencionalidad en la conducta del infractor.”

Al respecto, Peña Cabrera y Jiménez Vivas señalan que “el principio de razonabilidad constituye un postulado que, en cierta medida, racionaliza la actividad sancionadora de la Administración evitando que la autoridad administrativa desborde su actuación represiva y encauzando ésta dentro de un criterio de ponderación, mesura y equilibrio. Dicho de otra manera, el principio en mención supone una correspondencia entre la infracción y la sanción, con interdicción de medidas innecesarias o excesivas. (…).”[5]

Asimismo, es importante resaltar la Resolución N° 1438-2007-TC-S3 del Tribunal de Contrataciones del Estado, cuya sumilla señala que “(p)ara la configuración de una infracción basta medir la responsabilidad objetiva del infractor, sin que resulte relevante tomar en cuenta factores como la intencionalidad, diligencia debida o daño causado, los cuales podrán entrar a tallar únicamente al momento de graduar la sanción.”

Finalmente, el Plano Objetivo en los procedimientos sancionadores también se encuentra regulado en la normativa de contratación pública. Así, el artículo 245° del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado nos dice lo siguiente:

Artículo 245°.- Determinación gradual de la sanción

Para graduar la sanción de inhabilitación temporal a imponerse, conforme a las disposiciones del presente Título, el Tribunal considerará los siguientes criterios:

1. Naturaleza de la infracción.

2. Intencionalidad del infractor.

3. Daño causado.

4. Reiterancia.

5. El reconocimiento de la infracción cometida antes de que sea detectada.

6. Circunstancias de tiempo, lugar y modo.

7. Condiciones del infractor.

8. Conducta procesal del infractor.

En caso de incurrir en más de una infracción en un proceso de selección o en la ejecución de un contrato, se aplicará la que resulte mayor.”

Seguir leyendo


[1] Juan Carlos Morón Urbina. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Novena Edición. 2011. Editorial Gaceta Jurídica. Pág. 723 – 724.

[2] Juan Carlos Morón Urbina. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Novena Edición. 2011. Editorial Gaceta Jurídica. Pág. 723 – 724.

[3] STC Exp. Nº 2868-2004-AA/TC.

[4] PEÑA CABRERA FREYRE, Alonso y JIMENEZ VIVAS, Javier. Ob. cit., pág. 222.

[5] PEÑA CABRERA FREYRE, Alonso y JIMENEZ VIVAS, Javier. Ob. cit., pág. 219.

 

Leave a Reply